Lussemburgo, 26 novembre 2014
Sentenza nelle cause riunite
C-22/13, C-61/13, C-62/13, C-63/13, C-418/13
La normativa italiana sui contratti di lavoro a tempo determinato nel
settore della scuola è contraria al diritto dell’Unione
Il rinnovo illimitato di tali contratti per soddisfare esigenze
permanenti e durevoli delle scuole statali non è giustificato.
La normativa italiana prevede un
sistema per la sostituzione del personale docente e amministrativo nelle scuole
statali1. Secondo tale sistema si provvede, in particolare, alla copertura dei
posti effettivamente vacanti e disponibili entro il 31 dicembre mediante
supplenze annuali «in attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali».
Tali supplenze sono effettuate attingendo da graduatorie nelle quali sono
iscritti in ordine di anzianità i docenti che hanno vinto un concorso, senza
tuttavia ottenere un posto di ruolo, nonché quelli che hanno seguito dei corsi
di abilitazione tenuti da scuole di specializzazione per l’insegnamento. I
docenti che effettuano siffatte supplenze possono essere immessi in ruolo in
funzione dei posti disponibili e della loro progressione in tali graduatorie.
L’immissione in ruolo può anche avvenire direttamente in seguito al superamento
di concorsi. Tali concorsi sono stati tuttavia interrotti tra il 1999 e il
2011.
Le sig.re Raffaella Mascolo e
Carla Napolitano nonché altre persone sono state assunte in istituti pubblici
come docenti e collaboratori amministrativi in base a contratti di lavoro a
tempo determinato stipulati in successione. Esse hanno lavorato durante periodi
differenti, fermo restando che non sono mai state impiegate per meno di 45 mesi
su un periodo di 5 anni. Sostenendo l’illegittimità di tali contratti, detti
lavoratori hanno chiesto giudizialmente la riqualificazione dei loro contratti
in rapporto di lavoro a tempo indeterminato, la loro immissione in ruolo, il
pagamento degli stipendi corrispondenti ai periodi di interruzione tra i
contratti nonché il risarcimento del danno subito.
La Corte costituzionale nonché il
Tribunale di Napoli chiedono alla Corte di giustizia se la normativa italiana
sia conforme all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato2 e, in
particolare, se quest’ultimo consenta il rinnovo di contratti di lavoro a tempo
determinato per la copertura di posti vacanti e disponibili, in attesa
dell’espletamento delle procedure concorsuali per l’assunzione di personale di
ruolo delle scuole statali, senza la previsione di tempi certi per l’espletamento
dei concorsi ed escludendo qualsiasi risarcimento del danno subito a causa di
un siffatto rinnovo.
Nella sua sentenza odierna, la
Corte ricorda innanzitutto che l’accordo quadro si applica a tutti i
lavoratori, senza che si debba distinguere in base alla natura pubblica o
privata del loro datore di lavoro nonché al settore di attività interessato.
L’accordo quadro si applica quindi ai lavoratori – docenti o collaboratori
amministrativi – assunti per effettuare supplenze annuali nelle scuole
pubbliche. Al fine di prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di
contratti a tempo
determinato, l’accordo quadro
impone4 agli Stati membri di prevedere, in primo luogo, almeno una delle
seguenti misure: l’indicazione delle ragioni obiettive che giustifichino il rinnovo
dei contratti ovvero la determinazione della durata massima totale dei
contratti o del numero dei loro rinnovi. Peraltro, al fine di garantire la
piena efficacia dell’accordo quadro, una misura sanzionatoria deve essere
applicata in caso di utilizzo abusivo di una successione di contratti a tempo
determinato. Tale misura deve essere proporzionata, effettiva e dissuasiva.
Le misure di prevenzione
La normativa italiana non prevede
alcuna misura che limiti la durata massima totale dei contratti o il numero dei
loro rinnovi; essa non prevede neanche misure equivalenti5. In tali
circostanze, il rinnovo deve essere giustificato da una «ragione obiettiva»,
quale la particolare natura delle funzioni, le loro caratteristiche o il
perseguimento di una legittima finalità di politica sociale.
Secondo la Corte, la sostituzione
temporanea di lavoratori per motivi di politica sociale (congedi per malattia,
parentali, per maternità o altri) costituisce una ragione obiettiva che
giustifica la durata determinata del contratto.
La Corte rileva inoltre che
l’insegnamento è correlato a un diritto fondamentale garantito dalla
Costituzione italiana che impone allo Stato italiano di organizzare il servizio
scolastico garantendo un adeguamento costante tra il numero di docenti e il
numero di scolari, cosa che dipende da un insieme di fattori, taluni
difficilmente controllabili o prevedibili. Tali fattori attestano una
particolare esigenza di flessibilità, che può oggettivamente giustificare il
ricorso a una successione di contratti di lavoro a tempo determinato.
Allo stesso tempo, la Corte
ammette che, qualora uno Stato membro riservi, nelle scuole da esso gestite,
l’accesso ai posti permanenti al personale vincitore di concorso, tramite
l’immissione in ruolo, può altresì oggettivamente giustificarsi che, in attesa
dell’espletamento di tali concorsi, i posti da occupare siano coperti con una
successione di contratti di lavoro a tempo determinato.
Tuttavia – contrariamente a
quanto sostiene il governo italiano – il solo fatto che la normativa nazionale,
che consente proprio il rinnovo di contratti di lavoro a tempo determinato per
la copertura, tramite supplenze annuali, di posti vacanti e disponibili in
attesa dell’espletamento delle procedure concorsuali, possa essere giustificato
da una «ragione obiettiva» non è sufficiente a renderla conforme all’accordo
quadro, se risulta che l’applicazione concreta di detta normativa conduce, nei
fatti, a un ricorso abusivo a una successione di contratti di lavoro a tempo
determinato. Ciò si verifica quando tali contratti sono utilizzati per
soddisfare esigenze permanenti e durevoli delle scuole statali in materia di
personale.
Orbene, la Corte rileva che, nel
presente caso, il termine di immissione in ruolo dei docenti nell’ambito di
tale regime è variabile e incerto, poiché essa dipende da circostanze aleatorie
e imprevedibili. Infatti, da un lato, l’immissione in ruolo per effetto
dell’avanzamento dei docenti in graduatoria è in funzione della durata
complessiva dei contratti di lavoro a tempo determinato nonché dei posti che
sono nel frattempo divenuti vacanti. Dall’altro lato, non è previsto alcun
termine preciso per l’organizzazione delle procedure concorsuali. Ne deriva che
la normativa italiana, sebbene limiti formalmente il ricorso ai contratti di
lavoro a tempo determinato per provvedere a supplenze annuali per posti vacanti
e disponibili solo per un periodo temporaneo fino all’espletamento delle
procedure concorsuali, non consente di garantire che l’applicazione concreta
delle ragioni oggettive sia conforme ai requisiti dell’accordo quadro.
Inoltre, le considerazioni di
bilancio non costituiscono di per sé, un obiettivo perseguito dalla politica
sociale e, pertanto, non possono giustificare l’assenza di qualsiasi misura
diretta a prevenire il ricorso abusivo a una successione di contratti di lavoro
a tempo determinato.
Di conseguenza, la normativa
italiana non prevede alcuna misura diretta a prevenire il ricorso abusivo a una
successione di contratti di lavoro a tempo determinato.
Le misure sanzionatorie
La normativa italiana esclude il
risarcimento del danno subito a causa del ricorso abusivo a una successione di
contratti di lavoro a tempo determinato nel settore dell’insegnamento. Esso non
consente neanche la trasformazione di tali contratti in contratti a tempo
indeterminato.
Il fatto che un lavoratore che
abbia effettuato supplenze non possa ottenere un contratto a tempo
indeterminato se non con l’immissione in ruolo per effetto dell’avanzamento in
graduatoria è aleatorio e non costituisce quindi una sanzione sufficientemente
effettiva e dissuasiva ai fini di garantire la piena efficacia delle norme
adottate in applicazione dell’accordo quadro.
La Corte sottolinea che, sebbene
il settore dell’insegnamento testimoni un’esigenza particolare di flessibilità,
lo Stato italiano non può esimersi dall’osservanza dell’obbligo di prevedere
una misura adeguata per sanzionare debitamente il ricorso abusivo a una
successione di contratti di lavoro a tempo determinato.
Per tali motivi, la Corte giunge
alla conclusione che l’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato non
ammette una normativa che, in attesa dell’espletamento delle procedure
concorsuali dirette all’assunzione di personale di ruolo delle scuole statali,
autorizzi il rinnovo di contratti a tempo determinato per la copertura di posti
vacanti e disponibili di docenti e di personale amministrativo, tecnico e
ausiliario, senza indicare tempi certi per l’espletamento di dette procedure
concorsuali ed escludendo il risarcimento del danno subito a causa di un
siffatto rinnovo.
Tale normativa, infatti, non
prevede criteri obiettivi e trasparenti al fine di verificare se il rinnovo
risponda ad un’esigenza reale, sia idoneo a conseguire l’obiettivo perseguito e
sia necessario a tal fine. Essa non contempla neanche altre misure dirette a
prevenire e a sanzionare il ricorso abusivo a siffatti contratti.
IMPORTANTE: Il rinvio
pregiudiziale consente ai giudici degli Stati membri, nell'ambito di una
controversia della quale sono investiti, di interpellare la Corte in merito
all’interpretazione del diritto dell’Unione o alla validità di un atto
dell’Unione. La Corte non risolve la controversia nazionale. Spetta al giudice
nazionale risolvere la causa conformemente alla decisione della Corte. Tale decisione
vincola egualmente gli altri giudici nazionali ai quali venga sottoposto un
problema simile.
NOTE: 1) Legge del 3 maggio 1999
n. 124 - Disposizioni urgenti in materia di personale scolastico (GURI n. 107
del 10 maggio 1999)
2) Accordo quadro del 18 marzo
1999 che figura nell’allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio, del 28
giugno 1999, relativa all’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo
determinato (GU L 175, pag. 43).
3) Sentenze della Corte del 4
luglio 2006, Adeneler e a. (causa C-212/04, v. anche comunicato stampa n.
54/06), del 23 aprile 2009, Angelidaki e a. (cause da C-378/07 a C-380/07) e
del 11 aprile 2013, Della Rocca (causa C-290/12).
4)Invece, l’accordo quadro non
enuncia un obbligo generale degli Stati membri di prevedere la trasformazione
dei contratti di lavoro a tempo determinato in un contratti a tempo
indeterminato (sentenza della Corte del 3 luglio 2014, Fiamingo e .a., causa
C-362/13, v. comunicato stampa n. 92/14).
5) Il decreto legislativo n.
368/2001 enuncia che la disposizione secondo la quale i contratti a tempo
determinato di durata superiore a 36 mesi sono trasformati in contratti a tempo
indeterminato (consentendo così un numero di rinnovi illimitato di contratti)
non si applica alle scuole statali.
6) A seconda degli anni e delle
fonti, circa il 30%, o addirittura il 61 % del personale amministrativo,
tecnico e ausiliario delle scuole statali sarebbe impiegato con contratti a
tempo determinato. Tra il 2006 e il 2011, il personale docente di tali scuole
vincolato da siffatti contratti avrebbe rappresentato tra il 13% e il 18% di
tutto il personale. Nessuna procedura concorsuale è stata organizzata tra il
2000 e il 2011.
FONTE: www.curia.europa.eu
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